一、审批层级：究竟在中央还是地方

对于企业而言，涉及经营者集中时，首要问题是向谁申报。根据《中华人民共和国反垄断法》、《经营者集中审查规定》的规定，申报受理主体和审查决定机关为国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）。

我国对于经营者集中的反垄断审查实行以国家层面统一执法为主的基本制度。根据《中华人民共和国反垄断法》第十三条①的规定，国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作，并可根据需要授权省级机构负责有关工作。作为配套细则的《经营者集中审查规定》第二条②进一步明确，市场监管总局负责经营者集中反垄断审查工作，并可委托省级市场监管部门实施审查。从近年来的执法实践看，所有经营者集中审查案件的受理、审查决定均由市场监管总局作出并对外公告，无论交易主体是否为中央企业或地方国企，也无论交易额大小。因此，企业的经营者集中，其直接的申报受理和审查决定机关是市场监管总局，而非任何省级市场监督管理局。企业在启动交易前，必须确立向总局申报的基本认知，避免因层级误判导致程序延误或合规风险。

二、申报条件：交易是否构成需申报的“经营者集中”

并非所有交易都需要申报。判断一项交易是否触发反垄断申报义务，需依次审视三个层次的标准。

（一）交易是否导致“控制权”的取得或变更

这是认定经营者集中是否成立的核心判断标准和法律基础。根据《中华人民共和国反垄断法》第二十五条③的明确规定，以及国家市场监督管理总局发布的《经营者集中审查规定》④第四条的进一步阐释，经营者集中主要涵盖以下几种法定情形：包括经营者之间的合并行为，通过收购股权或者资产的方式获得对其他经营者的控制权，以及通过签订合同、协议或者其他安排等形式实际取得对其他经营者的控制权或者能够施加决定性影响等。常见的股权收购、资产并购、新设共同控制的合营企业等，均可能构成此种集中。

（二）交易方的营业额是否达到法定申报标准

即使构成经营者集中，也需达到法定的营业额门槛才负有强制申报义务。依据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条⑤，主要看两个标准：一是所有参与集中的经营者上一会计年度全球营业额合计超过120亿元人民币，且其中至少两个经营者各自在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；二是所有参与集中经营者上一会计年度中国境内营业额合计超过40亿元人民币，且其中至少两个经营者各自在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。营业额的计算需涵盖该经营者所属的整个企业集团。因此，企业需准确核算自身及交易对手的集团合并营业额以判断交易方的营业额是否达到法定申报标准。

（三）“未达标”也可能被要求申报

企业需特别注意。依据《中华人民共和国反垄断法》第二十六条⑥及《经营者集中审查规定》第八条⑦，即便经营者集中未达到前述营业额标准，若存在证据表明该集中可能产生排除、限制竞争的效果，市场监管总局仍有权要求经营者进行申报。对于在特定区域市场或细分领域内具有重要影响力的企业，即使其集团整体营业额未达常规门槛，其集中交易仍可能因对相关市场竞争构成潜在影响而被监管机构主动介入、要求申报。这表明，反垄断审查的实质在于防范竞争损害，而非机械适用营业额标准。

三、申报流程与审查要点全解析

一旦确定需要申报，企业即进入法律申报程序。整个流程通常分为以下几个阶段，每个阶段均有其合规要点。

（一）申报前准备与商谈

对于相关市场界定或竞争影响分析较为复杂的交易，正式申报前的商谈尤为重要。在正式提交申报材料前，企业可以书面方式向市场监管总局提出商谈申请。商谈有助于企业明确监管关注重点，完善申报材料，特别是竞争影响说明部分，能够有效避免正式申报后因材料不符要求导致的反复补正，从而节省整体审查时间。

（二）正式申报与立案

企业需向市场监管总局提交完整的申报材料。根据《经营者集中审查规定》第十四条⑧，申报材料主要包括：

1.申报书：载明参与集中的所有经营者的准确名称、住所、经营范围、预定实施集中日期等。

2.集中对相关市场竞争状况影响的说明：这是审查的核心。必须结合《中华人民共和国反垄断法》第三十三条⑨所列因素，深入分析。包括但不限于参与经营者的市场份额与控制力、相关市场集中度、对市场进入与技术进步的影响、对消费者和其他经营者的影响等。

3.集中协议：交易各方签署的所有协议及附件。

4.经审计的财务会计报告：参与集中的每一个经营者上一会计年度的审计报告。

5.其他文件：根据监管要求可能需要提交的文件。

收到材料后，市场监管总局对材料进行形式审核，认为齐全、符合要求的，予以立案受理，自此开始计算30日的初步审查期限。

（三）审查决定及法律效力

审查决定主要有三种结果：

1.无条件批准：监管机构经过全面、深入的评估后认为，此次集中行为不会对市场竞争环境产生排除或限制竞争的不利效果。

2.附加限制性条件批准：对于具有或可能具有排除、限制竞争效果，但经营者提出的承诺方案能有效减少不利影响的集中，市场监管总局可附条件批准。条件可能包括：剥离部分重叠或关联的管道资产、承诺以非歧视条款开放管网接入、终止排他性协议等。企业需为履行这些条件付出额外的成本并接受持续监督。

3.禁止集中：对于经审查认定无法通过附加业务剥离、开放基础设施接入、禁止滥用市场支配地位等限制性条件有效消除或减轻排除、限制竞争效果的经营者集中交易，市场监管总局将依法作出禁止集中的审查决定。该决定具有法律效力，意味着相关交易方案不得实施，已实施的需恢复至集中前状态，包括但不限于终止股权收购协议、解散合资企业、剥离已取得的管道资产等，交易各方需全面终止后续商业安排。

四、无条件批准决定的典型案例

经营者集中简易案件公示表

根据国家市场监督管理总局公示的《经营者集中简易案件公示表》，本交易是湖南能源集团有限公司与中海石油气电集团有限责任公司新设合营企业，主营城市管道天然气供应，双方分别持股51%和49%，实现共同控制。该申请获无条件批准决定原因如下：

（一）交易结构与控制权清晰

根据《反垄断法》第二十五条，经营者集中包括“经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响”。本次交易系由湖南能源集团与气电集团共同投资设立一家新的合营企业，交易完成后，双方将分别持有合营企业51%和49%的股权，并共同控制该合营企业。此种“共同控制新设合营企业”的模式，其法律性质明确，其竞争影响的审查逻辑聚焦于合营企业设立本身及未来经营活动对市场竞争的影响，相较于直接收购既有竞争者、导致市场结构发生突变的高份额并购，其潜在的竞争损害风险通常处于较低水平。市场监管总局对该类交易的审查重点在于评估其是否会因合营行为而产生或增强市场支配地位、封锁效应或协同风险。

（二）市场份额处于安全阈值内

《经营者集中审查规定》第三十一条⑪经营者集中，应首先考虑“参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力”以及“相关市场的市场集中度”。本次交易涉及的横向重叠市场为“中国境内城市管道天然气供应市场”。根据公示信息，2024年，湖南能源集团与气电集团在该相关市场的市场份额均为0-5%，双方市场份额合计亦为0-5%。根据《经营者集中审查规定》第十九条，在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于15%的，可以作为简易案件申报。本案的横向重叠份额远低于该简易案件标准阈值，表明双方在相关地域市场内均非具有显著市场力量的经营者，交易直接导致的市场集中度提升增量微乎其微。因此，本次交易既不具备产生单边效应的市场份额基础，亦因双方市场力量薄弱而难以作为竞争者形成或强化协同效应的现实条件，横向重叠引发的竞争关注可以排除。

（三）综合竞争影响评估未发现实质性损害

本次交易存在纵向关联关系：气电集团在“中国境内天然气批发供应市场”（上游市场）的份额为15-20%；在“中国境内城市管道天然气供应市场”（下游市场），包括合营企业在内的双方合计份额为0-5%。根据《经营者集中审查规定》第十九条，在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于25%的，可以作为简易案件申报。本案中，气电集团在上游市场的份额虽非零，但亦未达到25%的简易案件上限，表明其在上游市场虽有一定影响力，但远未达到能够单独或联合控制关键投入品供应的支配地位。更为关键的是，下游合营企业的市场份额极小（0-5%）。此种市场结构下，交易完成后，无论是气电集团利用上游地位对下游竞争对手实施“投入封锁”，还是合营企业利用下游采购地位对上游其他供应商实施“客户封锁”，均缺乏必要的市场份额支撑和商业激励。实施封锁行为在经济上不理性，也难以对相关市场的竞争产生实质性损害。因此，纵向关系引发的竞争损害风险同样较低。

（四）合营企业经营范围聚焦不会引发竞争杠杆效应

合营企业的业务范围明确限定于“城市管道天然气供应”。公示材料及现有信息未显示本次交易将导致合营企业控制或进入天然气长输管网、液化天然气接收站等具有自然垄断属性的关键基础设施，亦未显示其将业务延伸至可能产生数据或技术优势杠杆效应的相邻竞争性市场。根据《反垄断法》第三十四条，执法机构作出禁止集中决定的依据在于集中“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”。在合营企业业务范围清晰、未触及可能引发杠杆效应的敏感领域的情况下，难以论证本次交易会通过业务捆绑、搭售等方式将在一个市场的力量不公平地传导至另一个市场，从而产生额外的排除、限制竞争效果。

（五）符合市场监管总局简易案件审查标准

综合上述横向与纵向市场份额分析，本次交易完全符合《经营者集中审查规定》第十九条第一项“在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于百分之十五”以及第二项“在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于百分之二十五”的情形。申报人已据此在公示表中勾选了相应的简易案件理由。市场监管总局对于符合简易案件标准的申报，按照《经营者集中审查规定》第二条确立的审查体系，通常适用简化的审查程序，审查周期相对更短，且审查结论在绝大多数情况下为无条件批准。简易案件制度的设立初衷，正是为了优化执法资源配置，将审查重点聚焦于可能对竞争产生显著影响的交易。本案的市场份额数据清晰地位于安全阈值之内，是适用该制度的典型情形。

（六）交易不改变行业整体竞争格局，且符合监管导向

从宏观市场竞争格局审视，中国城市燃气市场参与者众多，竞争充分。本次交易中的合营企业作为新的市场进入者或既有小规模经营者的联合体，其设立与运营更可能为相关区域市场带来增量投资、技术或管理效率，促进市场竞争，而非减少竞争者或削弱竞争强度。反垄断审查的目的并非阻止所有集中，而是防止排除、限制竞争的集中。《反垄断法》第三十四条亦规定，若经营者能够证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或符合社会公共利益，执法机构可作出不予禁止的决定。在保障竞争不受损害的前提下，促进能源基础设施的有效投资与运营效率提升，本身亦符合国家能源安全与经济发展的公共利益考量。

五、企业合规风险要点提示

结合行业特点与法律规定，企业在参与涉经营者集中的事务时应重点关注以下风险：

（一）“应报未报”的严重后果风险。这是最根本的合规风险。根据《中华人民共和国反垄断法》第五十八条，违反规定实施集中，且具有或可能具有排除、限制竞争效果的，执法机构可责令停止实施集中、限期处分股份或资产、限期转让营业以恢复原状，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款；即使不具有排除、限制竞争效果，也可能面临五百万元以下的罚款。企业必须建立有效的交易筛查机制，准确评估申报义务。

（二）申报材料“失真”的程序风险。提交的文件、资料不真实、不准确或不完整，不仅可能导致审查期限被延长、被要求反复补正，还可能使企业在审查中处于不利地位，甚至影响审查结论。

（三）交易结构与协议设计的法律风险。交易协议中若未将获得反垄断审查批准明确列为交割的先决条件，或未对审查可能产生的附条件批准、禁止决定等情形下的风险分担、合同解除、费用承担作出约定，将给交易带来巨大的不确定性。

（四）行业特殊性带来的论证挑战风险。对于可能触及相关市场的交易，其竞争分析报告必须扎实、有说服力。论证不能流于形式，需结合行业特点、市场数据、经济学分析等方法，深入评估集中对竞争的潜在影响。准备不足或论证薄弱的申报，极易引发监管机构的严格审查甚至不利决定。

结语

经营者集中反垄断审查是一项专业性极强、关涉企业重大商业利益的法律程序。它要求企业不仅要有合规的程序意识，更需具备对市场竞争效应进行实质性评估的能力。本文仅是对该领域核心框架与要点的初步梳理，诸多细节与复杂情形的处理，仍有赖于在具体交易中结合专业意见进行深入研判。在市场化改革持续深化的背景下，深化对反垄断规则的理解与尊重，已成为企业稳健经营与可持续发展的必修课

注释:

【1】《中华人民共和国反垄断法》第十三条国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。

【2】《经营者集中审查规定》第二条国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）负责经营者集中反垄断审查工作，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监督管理部门（以下称省级市场监管部门）实施经营者集中审查。市场监管总局加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性。

【3】《中华人民共和国反垄断法》第二十五条经营者集中是指下列情形：

（一）经营者合并；

（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；

（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

【4】《经营者集中审查规定》第四条本规定所称经营者集中，是指反垄断法第二十五条所规定的下列情形：

（一）经营者合并；

（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；

（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

【5】《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：

（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币；

（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。

营业额的计算，应当考虑银行、保险、证券、期货等特殊行业、领域的实际情况，具体办法由国务院反垄断执法机构会同国务院有关部门制定。

【6】《中华人民共和国反垄断法》第二十六条经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

【7】《经营者集中审查规定》第八条经营者集中达到国务院规定的申报标准（以下简称申报标准）的，经营者应当事先向市场监管总局申报，未申报或者申报后获得批准前不得实施集中。经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中尚未实施的，经营者未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。是否实施集中的判断因素包括但不限于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等。

【8】《经营者集中审查规定》第十四条申报文件、资料应当包括如下内容：

（一）申报书。申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所（经营场所）、经营范围、预定实施集中的日期，并附申报人身份证件或者登记注册文件，境外申报人还须提交当地公证机关的公证文件和相关的认证文件。委托代理人申报的，应当提交授权委托书。

（二）集中对相关市场竞争状况影响的说明。包括集中交易概况；相关市场界定；参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；主要竞争者及其市场份额；市场集中度；市场进入；行业发展现状；集中对市场竞争结构、行业发展、技术进步、创新、国民经济发展、消费者以及其他经营者的影响；集中对相关市场竞争影响的效果评估及依据。

（三）集中协议。包括各种形式的集中协议文件，如协议书、合同以及相应的补充文件等。

（四）参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告。

（五）市场监管总局要求提交的其他文件、资料。

申报人应当对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性负责。申报代理人应当协助申报人对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性进行审核。

【9】《中华人民共和国反垄断法》第三十三条审查经营者集中，应当考虑下列因素：

（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；

（二）相关市场的市场集中度；

（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；

（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；

（五）经营者集中对国民经济发展的影响；

（六）国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。

【10】国家市场监督管理总局. 经营者集中简易案件公示表（湖南能源集团有限公司与中海石油气电集团有限责任公司新设合营企业案）[EB/OL]. 国家市场监督管理总局反垄断执法一司网站。

【11】《经营者集中审查规定》第三十一条审查经营者集中，应当考虑下列因素：

（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；

（二）相关市场的市场集中度；

（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；

（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；

（五）经营者集中对国民经济发展的影响；

（六）应当考虑的影响市场竞争的其他因素。

【12】《经营者集中审查规定》第十九条符合下列情形之一的经营者集中，可以作为简易案件申报，市场监管总局按照简易案件程序进行审查：

（一）在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于百分之十五；在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于百分之二十五；不在同一相关市场也不存在上下游关系的参与集中的经营者，在与交易有关的每个市场所占的市场份额均小于百分之二十五；

（二）参与集中的经营者在中国境外设立合营企业，合营企业不在中国境内从事经济活动的；

（三）参与集中的经营者收购境外企业股权或者资产，该境外企业不在中国境内从事经济活动的；

（四）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或者一个以上经营者控制的。

【13】《中华人民共和国反垄断法》第三十四条经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。

【14】《经营者集中审查规定》第二条国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）负责经营者集中反垄断审查工作，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监督管理部门（以下称省级市场监管部门）实施经营者集中审查。市场监管总局加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性。

【15】《中华人民共和国反垄断法》第三十四条经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。

【16】《中华人民共和国反垄断法》第五十八条经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。